上海市高級人民法院關于房屋征收補償利益分割民事糾紛研討會會議紀要
滬高法民〔2020〕4號
為進一步促進上海法院涉房屋征收補償利益分割案件的適法統一，2019年11月，高院民事審判庭在靜安區法院召開房屋征收補償利益分割民事糾紛研討會。
會議認為，房屋征收民事糾紛法律性、政策性、倫理性強，具有明顯的時代特征和地域特征，全市法院在審理此類案件時應充分考量上述因素，審慎行使司法自由裁量權。
會議就當前房屋征收補償利益分割民事審判中的一些疑難法律問題形成了基本一致的看法，現紀要如下，供全市法院在審理案件時參考。
一、城鎮公有住房征收補償利益分割問題
會議認為，城鎮公有住房征收政策性強，司法實踐中應該嚴格依照上海市公有住房征收的相關政策，區分征收補償利益分割法律關系與市場經濟活動中形成的一般合同關系，準確認定被安置人范圍。
1、【同住人他處有房的認定】2004年《上海高院關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題的解答》指出，作為征收補償對象的公房同住人，是指在被征收居住房屋處有上海市常住戶口，已經實際居住一年以上，且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。如何認定“他處有房”?
關于征收補償對象的同住人范圍仍應按照上述執法意見確定。為鼓勵居住困難的人通過自己努力改善居住條件，這里的“其他住房”應限定為福利性質的房屋，公房同住人在他處購買的商品房不屬于“他處有房”。
職工向工作單位承租單位職工宿舍，雖然職工與單位之間形成租賃關系，但雙方并非基于福利分房形成的公有住房租賃關系。職工一般不辦理公房調配手續，也沒有取得公房租賃憑證，故一般不應視為“他處有房”。公房同住人在他處因私有房屋征收而分得的安置房，原則上不屬于“他處有房”，但在私房征收中享受過托底保障等福利性政策的除外。
2、【未成年時受配公房的性質】在對公有住房的成年同住人進行認定時，如果該當事人在未成年時曾與其父母共同受配過公房，是否屬于“他處有房”?
實踐中，有的當事人在未成年時曾與父母共同受配過公有住房(甲房)，在成年后又分得另外一套公房(乙房)，在確定乙房同住人范圍時，該當事人是否會因為曾經受配甲房而被認定為“他處有房”存在一定爭議。
會議傾向性意見認為，未成年人與父母共同受配公房時，未成年人并非作為獨立的民事主體獲得住房福利，而是附隨于父母的居住利益，故原則上不屬于他處有房，不影響其成年后所獲得公房在征收時同住人的認定。
3、【同住人居住困難的認定標準】公房同住人他處有房但居住困難的，仍屬于征收補償對象。如何認定“居住困難”?
對于“居住困難”的認定，既要盡可能確定統一的標準，又要充分考慮公有住房分配政策的歷史沿革。“居住困難”是指在他處房屋內人均居住面積不足法定最低標準的情況。
法定最低標準面積的認定，應按照房屋調配當時的公房政策所規定“居住困難”的面積標準。
4、【空掛戶口人員的補償利益】戶口空掛在被征收的公有住房的非同住人起訴要求分割征收補償利益，應如何處理?
空掛戶口人員并非公有住房的承租人或者同住人，在被征收房屋既無產權利益，亦無居住利益，一般不屬于征收補償安置對象，原則上不能分得安置房。
如果在征收補償安置時確實基于戶籍因素考慮過該部分人員利益的，可以適當給予貨幣補償。補償款的數額可以參考因人口因素而增加補償價值予以酌定。
需要注意的是，確定空掛戶口人員系配房考慮對象必須有明確依據，不能按政策推定，而應當由征收單位出具加蓋公章的情況說明。
5、【次承租人的利益主張】公房承租人在征收之前將房屋出租給案外人使用或者經營的，房屋的實際使用人(次承租人)能否參與征收補償利益分割?
實踐中，有的公房承租人在征收之前將房屋出租給案外人使用或者經營，次承租人要求以征收對象身份參與征收補償利益分割。處理此類糾紛時，要區分征收補償法律關系與一般的房屋租賃合同關系。
2012年《國有土地房屋征收與補償條例》實施后，一般租賃合同的承租人不再是征收補償法律關系中的被安置人，因征收導致租賃合同無法繼續履行的，屬于一般租賃合同糾紛，依照租賃合同的相關法律規定處理。
關于征收補償關系與房屋租賃關系的協調處理，仍參照2014年第四季度民庭庭長例會研討紀要執行。
二、城鎮私有住房征收補償利益分割問題
會議認為，私有住房的征收以產權平移為基本原則，被安置人范圍一般僅限于房屋產權人。審判實踐中應該嚴格依照法律和征收補償政策認定被安置人范圍，不能隨意擴大。
6、【房屋使用人的利益保護】當事人是否可以依據《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第四十四條“被征收人取得貨幣補償款、產權調換房屋后，應當負責安置房屋使用人”的規定主張其為被安置人并要求分割征收補償利益?
在私有房屋征收中，一般只有房屋產權人才是被安置人。對于房屋實際使用人，除非征收部門將其認定為被安置人，否則不屬于征收補償法律關系主體。而房屋實際使用人基于何種法律關系居住使用被征收房屋，不因征收關系而發生改變，即原房屋居住使用關系平移至安置房屋。
因此，征收補償關系中的被安置人以外的房屋使用人不能主張分割征收補償利益，其居住問題可基于原來法律關系如扶養、贍養等進行主張。
7、【征收補償協議效力】私有房屋的部分產權人在房屋征收時已經死亡，部分繼承人與征收單位簽訂征收補償協議，未在補償協議上簽名的繼承人主張其未能取得足額補償，應如何處理?
在私有房屋征收中，很多情況系由家庭代表而非全體征收被安置人與征收單位簽訂征收補償協議，嗣后有的被安置人認為其未參與征收補償協議簽訂且未取得足額補償，遂引發糾紛。
此類糾紛系對征收補償協議不服，不屬于征收補償利益分割糾紛，宜先行解決征收補償協議效力問題，應為行政協議案件，在行政訴訟中予以解決。在先行解決征收補償協議效力的情況下，再處理內部分割問題。
若被安置人對部分產權人與征收單位簽訂的征收補償協議沒有異議的，民事審判應依法予以處理。
8、【被安置人的證明】有的被征收私有房屋因歷史原因僅有臨時土地證，征收單位與被安置人代表簽訂補償協議，沒有明確被安置人范圍，臨時土地證記載的人員能否據此主張是被安置人?
雖然臨時土地證并非不動產權利的登記憑證，但可表明持證人使用該土地曾獲得相關部門認可。
基于城市房屋房地合一的原則，一般可采信臨時土地證登記的權利主體。但當事人有證據證明臨時土地證記載的權利人與真實權利人不一致的除外。
三、農村宅基地房屋征收補償利益分割問題
會議認為，在處理農村宅基地房屋征收補償利益分割糾紛時，應充分考慮我國農村集體土地性質的特殊性。在利益分割時，既要符合法律、政策，也要考慮到當地的鄉規民約、特殊風俗習慣。
9、【特定補償項目的歸屬】農村宅基地房屋征收中，部分補償項目有特定的指向或者與被安置人的特殊身份有關，對于該部分補償款應該如何確定歸屬?
農村宅基地房屋征收中，部分補償項目有特定的指向或者與被安置人的特殊身份有關。
例如給予與其他被安置人存在親屬關系但并非集體經濟組織成員的人員一定的補償，又如給予身患重大疾病的被安置人一定金額的額外補償。
對于這類基于特定身份取得的補償利益，可參照2011年《動遷新政后動遷安置補償款分割糾紛研討會綜述》第七條“關于各類補貼、獎勵款”分割意見處理，原則上歸該特定身份人員所有，但是當事人另有特別約定的除外。
10、【獨生子女補償利益歸屬】獨生子女在宅基地征收中因獨生子女身份而獲得增加的補償利益歸誰所有?
征收補償中，因獨生子女身份而獲得增加的補償利益，不能當然認為皆歸該獨生子女享有。獨生子女身份的取得系由于其父母響應國家計劃生育政策，而國家有關計劃生育的政策性生子女。在宅基地征收補償中，基于獨生子女身份而增加的補償利益，并非獎勵的對象一般系獨生子女的父母而非獨獨生子女的貢獻或者勞動所得。
對于該部分增加的補償利益歸屬，被安置人之間有約定的，按照約定處理;沒有約定的，原則上歸獨生子女的父母和獨生子女共有。
四、征收補償利益分割的其他問題
11、【安置房的購買權利繼承問題】如果居住在被征收房屋內的被安置人在簽訂征收補償安置協議之后、安置利益分割之前死亡，其繼承人能否享有被繼承人本可享有的優先購買安置房的權利?
在安置補償對象人數較多，但可以分割或者購買的安置房數量有限的情況下，存在哪些被安置人有權優先購買安置房的問題。2011年《動遷新政后動遷安置補償款分割糾紛研討會綜述》中，多數意見認為安置房應優先用于保障在被征收房屋內實際居住的被安置人。
實踐中，有的法院提出，如果居住在被征收房屋內的被安置人在簽訂征收補償安置協議之后、安置利益分割之前死亡，其繼承人能否享有被繼承人本可享有的優先購買安置房的權利存在爭議。
鑒于被安置人死亡的，即巳不存在實際居住的事實，其繼承人可以繼承被繼承人的征收補償利益，但是被繼承人基于其居住事實而享有的優先購買安置房的權利不能繼承。
12、【家庭內部協議的性質和效力】家庭成員在征收之前就征收補償利益的分割以家庭內部協議的方式預先作出約定，對于此類協議的性質和效力應如何認定?
家事糾紛有人身依附性和家庭倫理性特征，家庭成員之間關于征收補償利益分割事宜所達成協議的性質為家庭共有財產分割，內含家庭成員對家事問題、財產問題等的妥協和讓步。
家庭成員對于財產的處分與贈與不同，不宜按任意撤銷權之規定處理，法院應尊重家庭成員之間的合意。
如果協議僅有部分被安置人簽字的，要結合協議簽訂的背景、協議內容、簽字方是否有代理權等因素綜合判斷協議是否為全體被安置人的共同意思表示。
13、【違法改擴建部分的征收補償利益歸屬】對有證房屋進行改擴建(改擴建部分未辦理合法建造手續)，后房屋整體納入征收范圍，對于改擴建部分的征收補償利益應如何分割?
違法建筑原則上不受法律保護，但在一些特殊情況下考慮到歷史因素，征收補償時可能給予違法建筑一定補償。
對于該部分補償款的歸屬，原則上產權人對產證上的建筑面積享有產權，對違法建筑的權利，應綜合考慮建筑物的出資建造、占有使用等情況予以處理。但當事人就該部分補償利益另有約定的，應優先適用當事人之間的特別約定。
實踐中需要注意的是，改擴建方提出征收補償利益分割的前提是已經被列為征收補償的被安置人。如果改擴建方并非被安置人，則只能依據與被安置人形成的其他法律關系(如租賃等)提出主張，不能基于征收補償利益分割法律關系提出主張。
14、【尚未實際取得安置房的買賣合同效力】被安置人在尚未實際取得安置房的情況下即與他人簽訂安置房買賣合同，將安置房予以出售，對于這類買賣合同的效力，應如何認定?
對于合同效力的認定，應嚴格遵循《民法總則》的規定，除非具有法律規定的無效情形，不輕易否定合同效力。
根據《最高人民法院關于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第三條規定，被安置人在尚未實際取得安置房的情況下，即未取得標的物的所有權，其所簽訂安置買賣房屋的協議不因此而認定無效。
要嚴格區分合同效力與合同履行，合同無法履行，不影響合同效力。當事人就合同履行產生爭議的，按照約定或法律規定進行處理。
五、程序問題
會議認為，當前審判實踐中就征收補償利益分割糾紛案件的管轄、受理費的計算、與繼承案件的程序銜接等程序問題，不同法院的法律適用口徑存在一定差異，應予統一。
在處理這些程序事項時，應在嚴格遵守法律規定的前提下，盡可能減少當事人訴累，一次性解決糾紛。
15、【案件管轄】因征收或者協議拆遷補償安置利益分割產生的糾紛如何確定管轄法院?
鑒于征收補償款及安置房屋系針對被征收房屋的補償，若因涉及多名被告或多套安置房分布在不同轄區，分別由不同法院管轄易引發案件執法標準不統一，且征收利益分割往往涉及不同地區征收補償政策的實施。
為便于當事人訴訟，便于法院審理此類征收補償利益分割案件時的事實調查與處理標準的統一，此類案件一般由被征收房屋所在地的法院進行管轄為宜。2014年第四季度全市法院民庭庭長例會曾就
上述問題進行討論，傾向性意見也是由被征收房屋所在地法院管轄。此類征收補償利益分割案件的管轄，繼續按2014年第四季度民庭庭長例會研討紀要精神執行。
16、【安置房屋分割的受理問題】安置房屋尚未確定，當事人起訴要求分割安置房屋的，人民法院是否受理?
當事人起訴要求分割安置房屋，其法律性質是不動產物權的分割。在安置房屋尚未確定的情況下，當事人將來可能獲得的房屋實際面積、位置等尚處于不確定狀態，法院不宜進行確權和分割，可裁定不予受理或者駁回起訴，但應告知當事人在安置房屋確定后再行主張。
安置房是否確定，應根據《物權法》第九條“不動產物權的設立經依法登記發生效力”的規定，原則上以不動產初始登記為判斷標準。
但是實務中，有的安置房屋已鈺建成，甚至巳經完成實物交付。對于由于特殊原因(如開發商未繳納相關費用、建設過程中改變規劃等)，房屋長期無法辦理初始登記，若對此類房屋不予分割，則會導致家庭共有利益懸置，不利于保護無過錯的被安置人，因此對于此類特殊情況的安置房屋可以予以分割。
但由于不動產物權尚未登記，法院在處理時不宜作確權分割，而應作房屋購買處理，判決一般釆用XX房屋由XX當事人購買的表述。
17、【僅要求分割貨幣補償款的處理問題】動遷安置補償既有房屋又有貨幣，安置房屋分配尚不具備條件，當事人僅起訴要求分割貨幣部分的，人民法院是否處理?
征收補償利益的分割所把握的原則應該是有利于被安置人利益的整體平衡，有利于減少當事人訴累，因此原則上應當整體分割。
特別是征收補償款預扣在征收部門用于購置安置房等情況的，應參照2007年《上海市高級人民法院關于審理宅基地房屋糾紛若干問題的意見(試行)》第四條意見執行，貨幣補償部分暫不作處理。
但是實務中也存在一些特殊情況，例如由于被安置人無法就補償款分割達成一致而暫扣在征收部門，或者是補償款已經實際下發，被安置人各方矛盾激烈且實際占有貨幣一方存在轉移或者揮霍貨幣補償款可能的。對此，人民法院可以受理，并就貨幣補償款部分先行分割。
18、【動遷利益分割與遺產繼承】部分被安置人死亡的，在處理安置補償利益分割案件中是否需要就遺產繼承一并處理?
實踐中，如果部分被安置人死亡，當事人往往要求在征收補償利益分割案件中就死亡被安置人補償利益的繼承問題一并予以處理。
為盡可能減少當事人訴累、一次性解決糾紛，應按照2011年《動迀新政后動遷安置補償款分割糾紛研討會綜述》第三條的意見執行，遺產繼承問題原則上應一并處理。但是，如果死亡的被安置人除安置補償利益外還有其他遺產，其繼承人要求與其他遺產一并處理的，或一并處理涉及案件情況復雜、程序環節眾多等情況，可在在安置補償分割案件中只明確涉及房屋征收補償利益的遺產范圍。繼承人之間的繼承問題另案訴訟解決。
19、【案件受理費】安置補償利益分割案件如何確定案件受理費計算基數?
對于征收補償利益分割案件受理費的計算，實踐中有不同做法。有的法院按照征收補償協議確定的全部補償金額作為計算基數，有的法院按原告訴請主張可以分得的補償金額作為計算基數，有的法院按照需要分割的安置房屋起訴時的市場價作為計算基數。
會議認為，案件受理費的計算標準應予統一，考慮到此類案件的性質系征收補償利益分割，故傾向于按照征收補償協議確定的全部補償金額作為案件受理費的計算基數。