裁判要旨：關于利息計算標準及起算時間問題
首先，本案系行政協議案件，在不違反法律法規強行性規定、不損害公共利益的前提下，應當參照合同法律關系進行評價。扶余市政府在處理案涉爭議時，的確存在長期未及時足額支付補償款及工程款、造成企業經營困難的情況，行政行為科學性、合理性應當加強，故原審適用貸款利率作為利息計算標準較為合理。
其次，關于利息起算時間問題。對于華夏區塊自拆與振瀛大路、利民路道路拆遷補償及利民路道路工程款，雖然審計于2012年4月已經完成，但之后雙方又明顯經過多輪溝通磋商，扶余市政府也陸續實際給付了大部分款項，故原審從最后一次給付款項的次日即2013年2月6日起算利息并無不當。外灘街道律師對于政協區塊，因本案給付的是拆遷成本，故拆遷之后的工程開工、竣工時間與此問題沒有關系。與上文所述經過審計的欠付款項不同，扶余市政府對于政協區塊的欠付款項，在優惠政策無法兌現后果確定、退道路紅線面積確定、給付義務確定的情況下，卻長期未能有效作為，始終未能及時給付。本院考慮本案實際情況，認為政協區塊欠付款項的利息自拆遷工作完成后的時間，即從2014年1月1日起算較為合理。
吉林省德卡房地產開發有限公司（以下簡稱德卡公司）訴扶余市人民政府（以下簡稱扶余市政府）行政協議一案，雙方均不服吉林省長春林區中級法院（以下簡稱長林中院）作出的（2018）吉76行初1號行政判決，上訴至本院。本院受理后，依法組成合議庭于2019年12月19日公開開庭審理了本案。德卡公司委托代理人姜永庫、鄒本生，扶余市政府委托代理人郭東義、劉穎到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原審查明事實：2006年，德卡公司通過招拍掛取得了老縣醫院周邊區塊（以下統稱華夏區塊）、政協賓館區塊(以下統稱政協區塊)土地的開發建設項目，同時又實施了振瀛大路、利民路兩條道路拆遷及被拆遷戶回遷安置及利民路修路工程。2006年12月20日，扶余市政府召開會議并形成扶余縣財經工作領導小組會議紀要（以下簡稱會議紀要），因德卡公司開發項目存在退紅線問題，該會議決定政協區塊、華夏區塊退道路紅線、振瀛大路、利民路道路拆遷及回遷安置、利民路修路等費用均由德卡公司承擔，同時扶余市政府給予德卡公司相關優惠政策，即會議紀要第三項中載明的：1.工程所涉及到的費用未列項目一律免收；2.三宗土地出讓金全部免收；3.項目所涉及到的稅金實行先征后退的方式，足額退給開發商。后因前述優惠政策違反《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發【2006】100號）的規定，會議紀要中的優惠政策不能兌現。2007年4月27日，扶余縣城市規劃管理委員會作出《關于志遠路兩側，批發城東、通鐵路北等地段開發情況需要研究相關優惠政策所涉及問題的會議紀要》，同意德卡公司案涉振瀛大路（即原志遠路）道路拆遷資金由扶余市政府承擔，以建設局拆遷辦公室的核定數為準。2011年4月22日，扶余縣監察局、規劃處、拆遷辦公室相關領導與德卡公司就華夏、政協兩區塊拆遷退紅線問題進行協商，形成書面的協調會記錄，及后退道路紅線的情況說明。
?。ㄒ唬﹨f調會記錄涉及的華夏、政協兩區塊相關事實
協調會記錄確定具體退紅線涉及的被拆遷建筑物建筑面積為：華夏區塊中，利民路上移動公司56平方米、縣醫院823.9平方米，振瀛大路上縣醫院1542.4平方米，太祖路上華廈商場1519.2平方米；政協區塊中，繁華街上輕工大廈516平方米、肉類大廳114平方米、個人262.8平方米、門斗95.31平方米，工商路上個人91.2平方米，太祖路上輕工大廈240平方米、個人530平方米、原政協賓館625.6平方米。以上兩個區塊總計6416.41平方米，其中個人部分均為商業營業用房。協調會記錄同時約定：對于政協區塊和華廈區塊退紅線拆遷價格問題，由德卡公司負責聘請有資質的評估公司進行價格評估，形成評估報告，并報審計進行審計。
1.華夏區塊相關事實
案涉華夏區塊，即目前的德卡城市花園（德卡小區）及華廈商場所在地。案涉振瀛大路和利民路的回遷居民安置在德卡小區內，協調會記錄涉及的移動公司、縣醫院退道路紅線也在華夏區塊中。2006年12月，德卡公司以劃撥方式取得德卡城市花園工程項目建設的土地。2007年1月24日，吉林省政府出臺了《吉林省人民政府關于縣（市）城市棚戶區改造的指導意見》（吉政發【2007】5號）。2007年3月30日，扶余縣十五屆人大常委會第二次會議，通過了《關于批準扶余縣棚戶區改造規劃的決定》（扶人常發【2007】5號），批準德卡小區工程實施棚戶區改造。2007年6月19日，德卡公司取得德卡小區工程的拆遷許可證，2009年9月完成拆遷，2010年被拆遷戶進行回遷，目前除華夏商場外，其余部分德卡公司均已完成退道路紅線的拆遷工作。已回遷完畢。
在華夏區塊中，利民路上移動公司、縣醫院退道路紅線部分由德卡公司自行拆除，目前德卡公司未給移動公司補償。根據德卡公司的委托，扶余縣審計局、建設局、拆遷辦、規劃處組成聯合工作組（以下簡稱工作組）對協調會記錄中的移動公司、縣醫院退道路紅線部分的拆遷款項進行核對，并上報審計。扶余縣審計局分別于2012年4月11日和2012年4月16日作出包含前述退道路紅線部分拆遷補償情況的審計報告。工作組于2012年4月16日進行調查核實并制作調查核實記錄，在調查核實記錄中，德卡公司對協調會記錄中的移動公司56平方米、縣醫院823.9平方米、縣醫院1542.4平方米，以每平方米1250元的價格進行補償予以認可，認同的補償金額共計3027875元，但因前述審計報告將協調會記錄之外的振瀛大路、利民路道路拆遷及利民路道路建設款項一并審計，故此項數額并未在審結結論中單獨體現。
華夏區塊中的華廈商場原為國有資產。2007年10月30日，德卡公司與扶余市政府簽訂了產權調換協議書，協議約定扶余市政府將華廈商場1198.56平方米以及政協區塊當中的商貿招待所283.98平方米、肉類大廳1298.90平方米、輕工大廈2455.59平方米、德卡公司于2004年租賃由扶余市政府經營管理的5000平方米，房屋總面積10237.03平方米交付德卡公司，由德卡公司在華夏商場位置建設12053.8平方米房屋進行產權調換。扶余市政府于2007年11月14日召開扶余縣人民政府常務會議，形成《關于德卡集團開發區塊國有資產房屋回遷的會議紀要》。扶余市政府將上述國有資產部分已交付德卡公司。因華夏商場一層尚有部分個人商戶至今仍在經營，整體未完成拆遷和退紅線，故德卡公司無法新建調換的房屋，該調換協議目前未全部履行。華廈商場共三層，位于太祖路上，退道路紅線4.8米，退紅線面積為1519.2平方米。一層樓部分包含的個人商戶在協調會記錄中未注明。
2.政協區塊相關事實
協調會記錄涉及的政協賓館、輕工大廈、肉類大廳以及個人商戶退道路紅線位于政協區塊，即目前德卡城市廣場區域，系德卡公司開發的德卡時代金街項目。個人商戶回遷安置在德卡城市廣場外廊。2006年8月16日，扶余縣國土資源局對2006009國有土地使用權掛牌出讓；2006年9月8日，德卡公司取得扶余縣發改局關于德卡時代金街項目的立項批復（扶發改發【2006】194號）；2006年9月16日，德卡公司與扶余縣國土資源局簽訂《掛牌出讓成交確認書》，并于2007年3月27日簽訂了《國有土地使用權出讓合同》，德卡公司以出讓方式取得該地塊國有土地使用權。2007年4月4日，扶余縣發改局向德卡公司下達工程計劃通知（扶發改發【2007】53號）；2007年5月12日，德卡公司取得該項目的房屋拆遷許可，拆遷期限延期到2013年12月31日。該項目于2013年完成拆遷工作，于2015年9月13日竣工，于2015年11月13日通過驗收并回遷。該項目目前全部建成并投入使用。
政協賓館位于太祖路，退道路紅線四層樓部分的長度為24.6米，五層樓部分的長度為11.6米，均退紅線4米，面積為625.6平方米。德卡公司于2006年5月10日與扶余縣政協賓館有限責任公司簽訂《資產轉讓協議書》，協議約定：政協賓館將其資產、配套設施及各項補償款等共計730萬元的價格轉讓給德卡公司，德卡公司享有政協賓館的所有權。
輕工大廈共四層，位于太祖路和繁華街交會處。太祖路上，輕工大廈退道路紅線4米，長度為15米，退紅線面積為240平方米。繁華街上，輕工大廈退道路紅線3米，長度為43米，退紅線面積為516平方米；
肉類大廳共二層，位于繁華街。肉類大廳退道路紅線3米，長度19米，退紅線面積為114平方米。
政協區塊中涉及個人商戶部分退道路紅線面積共計884平方米。其中，繁華街上退紅線面積為262.8平方米，共二層樓，長度為43.8米，退紅線3米；工商路上退紅線面積為91.2平方米，共二層樓，長度為38米，退紅線1.2米；太祖路上退紅線面積為530平方米，三層樓部分的長度為10米，二層樓部分的長度為38米，均退紅線5米。德卡公司實施拆遷補償過程中，太祖路上的個人商戶中除喬東輝、李殿芹、楊鈞茹、楊大為四人選擇貨幣補償外，外灘街道律師其他個人商戶均選擇了原位置的產權調換。2016年12月9日，松原市中級人民法院作出（2016）吉07民終1063號民事調解書，確認了德卡公司為甲方、喬東輝等四人為乙方、扶余市住房和城鄉建設局為丙方（見證方）于2013年12月13日簽訂的協議書有效，即德卡公司通過貨幣方式補償喬東輝等四人，具體標準為一層營業用房每平方米38,150元，二層營業用房每平方米8000元，三層營業用房每平方米6000元。該協議同時約定，如果德卡公司不能現金支付，德卡公司以回遷的方式在原位置原面積給喬東輝等四人安置補償。另，德卡公司與被拆遷的個人商戶達成協議，在回遷安置中以同等面積在原房屋面積基礎上增加一層，扶余市政府與德卡公司在協調會記錄中對上述產生的增量面積沒有約定，但扶余市政府對此認可，雙方均認可增量面積為417平方米。具體為，位于繁華街上第三層增量131.4平方米，位于工商路上第三層增量45.6平方米，位于太祖路上第四層增量50平方米、第三層增量190平方米。政協區塊中個人商戶涉及門斗95.31平方米，雙方均認可門斗按照每平方米2500元進行貨幣補償。
在政協地塊拆遷過程中，德卡公司委托吉林省建興房地產評估有限公司（以下簡稱建興評估公司）評估被拆遷房屋。扶余縣住房和城鄉建設局針對評估事宜向被拆遷戶履行了法定告知義務，建興評估公司是拆遷通告中評估被拆遷房屋的備選機構。德卡公司曾因未與部分被拆遷戶達成補償協議而依據建興評估報告的評估價格向政府申請裁決，扶余縣住房和城鄉建設局亦是依據建興評估報告作出了裁決。
?。ǘ┱皴舐贰⒗衤返缆凡疬w及利民路道路建設情況有關事實
德卡公司實施了振瀛大路、利民路道路拆遷，并將被拆遷戶以房屋產權調換方式安置在德卡小區內，該部分土地性質為劃撥，同時享受棚戶區改造政策。振瀛大路道路拆遷面積為6601.09平方米，利民路道路拆遷面積為1828.3平方米，該部分面積與前述協調會記錄并無重合。扶余市政府承諾對德卡公司拆遷及修路費用進行補償。
根據德卡公司的委托，扶余縣審計局、建設局、拆遷辦、規劃處組成聯合工作組（以下簡稱工作組）對振瀛大路和利民路道路拆遷補償、利民路道路工程款項上報審計。扶余縣審計局分別于2012年4月11日和2012年4月16日作出利民路道路工程決算、振瀛大路拆遷補償情況的審計報告，如前所述，該審計報告一并將協調會記錄中的移動公司、縣醫院退道路紅線拆遷款項予以審計。工作組于2012年4月16日進行調查核實并制作調查核實記錄，在調查核實記錄中，德卡公司認同利民路道路工程總成本120萬元。
2015年2月9日，扶余縣審計局作出《德卡公司振瀛大路和利民路審計結果說明》，具體為：振瀛大路拆遷補償報請金額14278971元，利民路報請金額6109199元（拆遷補償報請金額4909199元、利民路道路工程金額120萬），兩條路共計報請金額20388170元；振瀛大路審計核減金額888385元，利民路審計核減金額134560元，兩條路審計共核減金額1022945元；振瀛大路政府應付13390586元、利民路政府應付5974639元，兩條路政府應付19365225元，政府已付16916238.45元，未付2448986.55元。該份說明材料仍然將協調會記錄中的移動公司、縣醫院退道路紅線拆遷款項與振瀛大路和利民路道路拆遷補償、利民路道路工程款項一并計算。德卡公司認可扶余市政府于2013年2月5日給付至16916238.45元。
?。ㄈ┢渌嚓P事實
協調會記錄簽訂之后，德卡公司委托吉林省龍派房地產評估有限公司（以下簡稱龍派評估公司）對案涉款項進行評估，并以龍派評估報告作為補償標準，要求扶余市政府補償。經原審法院對龍派評估公司法定代表人鞠欣、總經理趙雅潔及后勤工作人員常春青調查認定，龍派評估公司從未接受德卡公司委托，案涉龍派評估報告系常春青利用保管庫房及放置公章柜子鑰匙之便，在未形成工作底稿且偽造評估師簽字的情況下，個人按德卡公司經理劉艷要求違法出具的。鑒于此，原審對龍派評估報告不予采信。
2007年1月29日，吉林省人民政府出臺《吉林省人民政府關于縣（市）城市棚戶區改造的指導意見》（吉政發【2007】5號）文件，規定回遷房和經濟適用房所需建設用地可以落在棚戶區改造范圍內，且享受經濟適用住房政策。扶余市政府根據上述文件要求于2007年3月31日出臺了《扶余縣人民政府關于印發扶余縣城市棚戶區改造實施細則的通知》（扶政發【2007】17號）及《扶余縣人民政府關于扶余縣城市棚戶區改造住宅房屋拆遷補償安置辦法（試行）的通知》（扶政發【2007】15號），根據相關文件要求，結合《松原市人民政府關于松原市2007年房地產市場評估指導價格的批復》（松政函【2007】24號）中關于“房權調換樓房平均價格為每平方米1200元”的規定，對振瀛大路、利民路道路拆遷回遷安置房限定價格為1250元。
2013年1月，扶余撤縣設市。
2014年，德卡公司將德卡城市廣場內部商鋪即內廊對外出售，原審中向法院提交了38份德卡城市廣場內廊一層、二層及四層德卡城市廣場認購協議書，單價從18580.81元至25474.07元不等。
原審過程中，因雙方對補償價格及補償標準爭議較大，德卡公司于2018年6月6日向法院申請對全部案涉退紅線房屋進行評估，以2012年至2013年為時點或按現樓評估。原審法院依其申請委托長春正則房地產評估有限公司進行評估，備選機構為吉林正泰房地產估價有限責任公司。2018年7月25日，長春正則房地產評估有限公司向法院發出退件函，退件理由為：“經了解估價對象大部分已拆遷完畢無實物，價值時點為2007年拆遷公告日，現在是2018年時間跨度較大，原估價對象周邊區域發生很大變化，目前市場價格不能客觀、真實反映2007年拆遷公告日的市場價格，估價依據缺失”。2018年7月27日，吉林正泰房地產估價有限責任公司向法院發出退件函，退件理由為：“經了解估價對象大部分已拆遷完，無實物，無法勘查現場，價值時點為2007年拆遷公告日，距離2018年時間較長，資料較少，目前市場價格不能客觀的反映2007年拆遷公告日的市場價格，估價依據缺失，無法進行評估”。2018年8月30日，原審法院終止委托評估。德卡公司再次向原審法院提交對全部案涉退紅線房屋進行評估的申請，評估時點為2015年。原審法院遂委托吉林省華宇房地產土地評估咨詢有限公司進行評估，備選機構為吉林宏旭房地產評估有限責任公司。2018年3月12日吉林省華宇房地產土地評估咨詢有限公司申請退卷，理由為：“貴院提供的《德卡城市廣場認購協議書》和銷售合同等資料與本次價值時點相差一年有余且未經備案，其真實性、有效性、時效性均不可??；后經辦案人到當地產權中心調檔和我公司多方收集調取的資料類似交易實例不足以采用比較法和收益法，我公司暫無法承擔此項工作”。備選機構吉林宏旭房地產評估有限責任公司于2019年3月18日向法院出具《評估情況說明》，內容為：“由于案件的特殊性，要求本次估價對象的價值時點距目前已有3－4年，時間跨度較大，無法收集到在價值時點與估價對象有關的市場資料，故無法作出準確客觀的評估”。2019年3月21日，原審法院終止委托評估。
原審認為，本案爭議焦點是：（一）關于本案是否屬于行政訴訟受案范圍及案由問題；（二）關于扶余市政府應當給付德卡公司退紅線拆遷補償款計算標準問題；（三）關于振瀛大路、利民路道路拆遷補償數額及利民路道路工程建設款問題；（四）關于德卡公司主張的利息應否支持及如何支持問題。
?。ㄒ唬╆P于本案是否屬于行政訴訟受案范圍及案由問題
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的。行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在行使行政職權過程中與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。本案中，德卡公司在開發建設案涉項目過程中，扶余市政府無法兌現財經領導小組會議紀要中向德卡公司承諾的優惠政策，雙方就政協區塊和華廈區塊退道路紅線拆遷補償問題達成一致，形成書面的協調會記錄，由德卡公司負責實施退道路紅線拆遷工作，扶余市政府給付相應補償。另外，雙方對于振瀛大路、利民路的道路拆遷補償及利民路道路工程建設沒有形成書面協議，但德卡公司已實際完成了上述道路的拆遷補償安置及道路工程建設工作，扶余市政府亦認可。無論扶余市政府以書面形式同德卡公司形成協調會記錄，還是認可德卡公司已實際履行的道路拆遷補償安置及道路工程建設內容，均屬于扶余市政府履行行政協議的活動，雙方形成了行政法上的權利義務關系，是合法有效的行政協議。德卡公司作為行政協議一方，外灘街道律師認為扶余市政府未按約定履行協議，有權依法提起訴訟，其要求扶余市政府給付上述補償費用及利息屬于行政訴訟受案范圍。關于扶余市政府認為本案應當依據民事訴訟法提起不當得利或者無因管理之訴的觀點。不當得利是指沒有合法依據，有損于他人而取得利益；無因管理是指未受他人委托，也無法律上的義務，為避免他人利益受損失而自愿為他人管理事務或提供服務的事實行為。故扶余市政府的主張無法律依據，不予支持。雖然案涉協調會記錄退道路紅線拆遷補償與振瀛大路、利民路道路拆遷補償及利民路道路工程建設非同一行政協議，屬于不同的行政法律關系，但上述事項均在同一財經領導小組會議紀要中體現，系同根同源，扶余市政府整體不能兌現會議紀要中的優惠政策，德卡公司將上述事項在本案中請求一并審理，扶余市政府未提出異議且統一進行了答辯，為減輕雙方當事人的訴累，節約訴訟成本，實質化解爭議，提升司法效率，本案一并進行審理不違反法律規定。關于德卡公司主張本案案由應為不履行法定職責的問題，不履行法定職責是指行政主體負有法律、法規以及規章負擔設定的職責，有義務、有能力履行而沒有履行或不徹底履行的行為或事實狀態。本案爭議焦點是雙方對扶余市政府應當給付補償款的標準及數額問題，德卡公司的訴訟請求實質是合同履行過程中產生的糾紛，故案由應當定為行政協議糾紛。
?。ǘ╆P于扶余市政府應當給付德卡公司退紅線拆遷補償款計算標準問題。
1.關于協調會記錄中華夏區塊移動公司56平方米部分、利民路上縣醫院823.9平方米、振瀛大路上縣醫院1542.4平方米退紅線部分。該部分原屬于德卡小區棚改建設項目，由德卡公司自行拆遷后未進行補償安置，在雙方同意由工作組進行調查的調查核實記錄中，德卡公司于2012年4月16日認同該部分按照每平方米1250元，共計3027875元進行補償。德卡公司在履行協議過程中自愿接受該價格，后在訴訟過程中提出扶余市政府以經濟適用房為由限價每平方米1250元違法，并要求以每平方米1萬元的價格進行補償，無事實根據及法律依據，不予支持。
2.關于協調會記錄中涉及太祖路上華廈商場1519.2平方米部分。在協調會記錄中，扶余市政府認可該部分退道路紅線1519.2平方米并補償給德卡公司，但在訴訟過程中主張德卡公司未履行產權調換協議且德卡公司未進行拆遷退道路紅線，不再認可對其進行補償。華廈商場中既存在個人商戶，也存在德卡公司與扶余市政府通過調換協議取得的國有資產。德卡公司經與個人商戶協商，有部分個人商戶已經遷出，但仍有部分商戶因未與德卡公司達成協議，目前尚在經營，故德卡公司現無法完成拆遷工作，不能履行協調會記錄中約定的華廈商場退道路紅線拆遷義務，扶余市政府沒有實際占有應當退道路紅線的部分，訴訟過程中雙方就此部分未達成一致意見。另，扶余市政府在訴訟過程中主張根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，由其本身作為拆遷主體，德卡公司對此亦未提出異議，因該部分不具備退道路紅線的條件，故對該部分的拆遷工作具體如何完成及完成方式，雙方可自行協商，德卡公司可以就華廈商場中德卡公司通過產權調換協議所取得的國有資產部分待退紅線實際發生后與扶余市政府另行協商征收補償事宜，此階段尚不具備司法介入的法定條件，如果雙方對該部分產生爭議，可另行主張權利，本案中不予評判。故對德卡公司要求對華廈商場個人商戶已遷出部分以及國有資產部分進行補償的主張，不予支持。
3．關于協調會記錄中涉及政協區塊個人商戶、輕工大廈、肉類大廳、政協賓館的補償標準問題。
由于德卡公司原基于財經領導小組會議紀要中政府給予土地出讓金、稅費等方面相關的優惠政策才對退道路紅線部分地上建筑物進行拆遷安置，扶余市政府因優惠政策不能兌現，雙方達成協議，由扶余市政府給付德卡公司退道路紅線部分的拆遷補償款。無論是《國有土地上房屋征收與補償條例》，還是此前的《城市房屋拆遷管理條例》均規定了在房屋拆遷安置過程中，應當以被拆遷房屋的價值作為補償依據。扶余市政府與德卡公司在2011年4月22日達成的協調會記錄中約定了對案涉退道路紅線拆遷價格由德卡公司聘請有資質的評估公司進行評估，同時約定了退道路紅線的范圍，從合同條款解釋的角度來看，雙方約定的內容是扶余市政府按照被拆遷房屋的價格對德卡公司進行補償。另外，德卡公司曾于2015年依據龍派評估報告的評估價格，要求扶余市政府給付補償，而龍派評估報告的估價對象也是案涉退道路紅線上的被拆遷房屋，即德卡公司事實上認可雙方協議約定扶余市政府按照被拆遷房屋給付其補償款。德卡公司雖主張建興評估報告只是在拆遷過程中履行的法定程序，建興評估報告中的評估價格不具備客觀真實性。但德卡公司對委托建興評估公司評估被拆遷房屋的事實并不否認；扶余縣住房和城鄉建設局針對評估事宜向被拆遷戶履行了法定告知義務，建興評估公司是拆遷通告中評估被拆遷房屋的備選機構；德卡公司曾因未與被拆遷戶達成補償協議而依據建興評估報告的評估價格向政府申請裁決；扶余縣住房和城鄉建設局亦是依據建興評估報告作出了裁決。綜合以上事實，在無證據證明建興評估報告存在不合法情形，且無其他證據證明被拆遷房屋價值的情況下，建興評估報告應當作為扶余市政府針對政協區塊個人商戶部分對德卡公司進行補償的依據。德卡公司主張該部分一層退紅線部分以喬東輝等四人調解書載明的一層單價作為補償依據，二層及以上退紅線部分以38份德卡城市廣場認購協議書中的二層以上銷售價格作為補償依據，理由為被拆遷的個人商戶均不接受建興評估報告的評估價格，除喬東輝等四人外，其他商戶均選擇以原位置營業用房進行產權調換，德卡公司同意并以回遷方式對個人商戶進行安置，扶余市政府知曉并認可，其實際付出的成本遠高于建興評估價格。但是，德卡公司與扶余市政府達成協議在先，與被拆遷戶達成的協議在后，其與被拆遷戶的協議內容并不必然導致在先協議的變更，德卡公司主張的價格不符合法律規定及雙方約定，不予支持。關于個人商戶部分回遷安置中存在的增量問題，本案中，雖然協調會記錄中沒有關于增量的約定，但德卡公司在實際安置中產生了增量面積，并以視頻資料證明扶余市政府同意給付增量面積，庭審中扶余市政府亦認可增量部分的面積為417平方米，故對該部分補償的請求予以支持。因部分增量沒有可參考價格，參照適用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十七條規定，酌情以退道路紅線上建興評估價格進行確定，即第三層增量價格參照建興評估報告的第二層價格，以此類推。
輕工大廈、肉類大廳國有資產部分系德卡公司通過與扶余市政府簽訂的調換協議取得，扶余市政府主張德卡公司沒有履行調換協議，不應當給付輕工大廈、肉類大廳退道路紅線部分補償款，否則將導致國有資產流失。本案中，該調換協議與案涉退道路紅線系兩個獨立的法律關系，調換協議是否已經實際履行完畢，不影響案涉退道路紅線的拆遷補償問題，且雙方均不主張一并審理該調換協議，故對扶余市政府的抗辯不予支持。另外，德卡公司于2006年取得政協賓館的所有權，其本身作為被拆遷對象，應當獲得相應補償款，扶余市政府亦同意給付退道路紅線拆遷補償，但主張按照德卡公司在購買政協賓館時的單價作為現補償單價。本案中，德卡公司通過產權調換、購買方式，取得了輕工大廈、肉類大廳以及政協賓館的財產權益，扶余市政府應當履行與德卡公司達成的協議，按照上述資產的評估價格進行補償，因雙方均未對輕工大廈、肉類大廳以及政協賓館的價值委托評估。上述資產早已被拆除，標的物滅失導致無法評估，但上述資產與案涉被拆遷的個人商戶位置相鄰，且建興評估公司對案涉同一街道的個人商戶被拆遷房屋評估的價格相同，故酌定輕工大廈、肉類大廳以及政協賓館的退道路紅線補償價格參照同街道的建興評估報告價格。另政協賓館四層、五層樓部分參照太祖路上三層單價予以確定；輕工大廈位于繁華街上退道路紅線第三層、四層樓部分參照該條道路第二層單價予以確定，位于太祖路上退道路紅線第四層部分參照該條道路第三層單價予以確定，理由同上。
個人商戶、輕工大廈、肉類大廳、原政協賓館各部分退道路紅線具體面積為：①個人商戶部分，太祖路上一層、二層面積均為240平方米、三層50平方米；繁華街上一層、二層面積均為131.4平方米；工商路上一層、二層面積均為45.6平方米。②個人增量部分，太祖路上增量面積為240平方米，按照三層單價計算；繁華街131.4平方米，按照二層單價計算；工商路45.6平方米，按照二層單價計算。③政協賓館位于太祖路，一至四層面積均為144.8平方米，五層面積為46.4平方米。④輕工大廈位于繁華街部分一至四層面積均為129平方米；位于太祖路部分一至四層面積均為60平方米。⑤肉類大廳位于繁華街，一至二層面積均為57平方米。參照建興評估報告每條道路不同樓層的單價，即太祖路上一層單價為每平方米31000元，二層單價為每平方米12000元，三層單價為每平方米6000元；繁華街上一層單價為每平方米12500元，二層單價為每平方米6000元；工商路上一層單價為7500元，二層單價為4500元。共計退道路紅線補償金額32563100元。另外，雙方均認可門斗95.31平方米，按照每平方米2500元進行補償，計補償金額238275元。
外灘街道律師以上協調會記錄中政協區塊個人商戶、輕工大廈、肉類大廳、政協賓館涉及的退道路紅線補償金額共計32801375元。
?。ㄈ╆P于振瀛大路、利民路道路拆遷補償及利民路道路工程款的問題。
該部分均已經過審計，德卡公司對審計報告的計算單價有異議，認為扶余市政府收取土地出讓金的同時按照每平方米1250元的限價給付德卡公司上述拆遷補償款違法，主張按照市場價格每平方米3180元進行計算。本案中，用于建設振瀛大路、利民路拆遷戶回遷房屋所占用的土地均不收取土地出讓金，德卡公司享受了棚戶區改造建設中稅費減免的稅收優惠政策及相關棚戶區改造建設中的各項政策，扶余市政府根據相關文件及《松原市人民政府關于松原市2007年房地產市場評估指導價格的批復》（松政函【2007】24號）中關于“房權調換樓房平均價格為每平方米1200元”的規定，按照每平方米1250元的標準計算補償數額符合法律規定，故德卡公司主張的事由不成立，不予支持。扶余市政府應當按照審計價格給付包含移動公司、縣醫院退道路紅線補償款及利民路道路工程款120萬元在內的剩余補償款2448986.55元。
（四）關于德卡公司主張的利息應否支持及如何支持問題。
本案中，涉及利息的款項可分為政協區塊退道路紅線所形成的政府應付的拆遷補償款及經過審計后扶余市政府尚未支付的補償款2448986.55元。雙方就利息問題雖未書面約定給付方式，但德卡公司提供的視頻證據能夠證明扶余市政府同意給付利息，同時能夠證明其于2015年11月17日向扶余市政府主張給付退道路紅線拆遷補償款，故扶余市政府應當自德卡公司向其主張權利之日起計算政協區塊退道路紅線補償款利息；對于經審計后扶余市政府尚未支付的補償款2448986.55元，在應付19365225元補償款中，扶余市政府已于2013年2月5日給付至16916238.45元，未付2448986.55元，故該未付款項利息起算時間為2013年2月6日。
綜上所述，本案經審判委員會討論決定，德卡公司的訴訟請求部分成立，扶余市政府應當依約履行給付義務。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項、第七十三條、第七十八條之規定，判決如下：一、被告吉林省扶余市人民政府于本判決生效之日起三十日內向原告吉林省德卡房地產開發有限公司支付政協區塊涉及的退道路紅線拆遷補償款共計32801375元，并以32801375元為基數，按照中國人民銀行同期貸款利率支付自2015年11月17日起至實際付清之日止的利息。二、被告吉林省扶余市人民政府于本判決生效之日起三十日內向原告吉林省德卡房地產開發有限公司支付華廈區塊經審計后尚欠款2448986.55元，并以2448986.55元為基數，按照中國人民銀行同期貸款利率支付自2013年2月6日起至實際付清之日止的利息。三、駁回原告吉林省德卡房地產開發有限公司的其他訴訟請求。如果未按判決所指定的期間履行給付金錢義務，應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條之規定，加倍支付遲延履行期間的債務利息。案件受理費50元，由被告扶余市人民政府負擔。
德卡公司上訴稱，原審采信建興公司評估報告是錯誤的，該報告針對的是被拆遷人已經拆除的房屋，而德卡公司請求是新的要求政府履行給付職責的訴訟，兩者之間沒有關系，德卡公司對審計依據的1250元標準是以優惠政策兌現為前提，否則這個標準就只能是拆遷工作進程中的程序而已，同時價格標準也嚴重背離事實。對于利息計算的起點也存在錯誤，與實際支出時間相距甚遠。
扶余市政府上訴稱，案涉輕工大廈、肉類大廳等國有資產與德卡公司的置換協議并未履行完畢，故該部分的拆遷補償款不應由政府負擔，否則容易造成國有資產流失；本案中行政機關未及時給付款項的原因在于德卡公司未能提交合法的評估報告進行審計，故利息不應當由政府承擔；對于雙方未約定部分原審采取酌定方式不當。
本院二審查明，政協區塊中太祖路上，涉及個人商戶的退道路紅線總面積為530平方米，喬東輝、李殿芹、楊鈞茹、楊大為四人退道路紅線面積共計184.1平方米，均包含在這530平方米當中。184.1平方米的具體情況為：一層82.5平方米、二層50.8平方米、三層50.8平方米。該數據系2013年扶余市政府拆遷辦公室工作人員與德卡公司共同實際測量形成。振瀛大路、利民路道路拆遷及利民路道路工程建設完成時間為2008年末。
二審查明其他事實與原審一致，本院予以確認。
本院認為，德卡公司與扶余市政府的行政爭議都源自此前行政機關承諾的優惠政策無法兌現，雙方后續協商均圍繞扶余市政府如何負擔市政道路相關費用進行。該種協商及形成的協調會議記錄、包括扶余市政府新的允諾都屬于典型的行政協議法律關系。在這種法律關系當中，作為一方締約主體的扶余市政府當然有履行協議的義務，而不僅僅是履行行政職責的問題，故原審對本案的定性準確。同時，案涉協調會記錄退道路紅線拆遷補償與振瀛大路、利民路道路拆遷補償及利民路道路工程建設雖非同一行政協議，但基于司法效率原則，在雙方當事人同意的情況下，原審一并審理裁判并無不當。
現結合案情，就案涉爭議將本院裁判理由分述如下：
?。ㄒ唬╆P于華夏區塊退道路紅線問題
該部分面積包括協調會記錄涉及的移動公司56平方米、利民路上縣醫院823.9平方米、振瀛大路上縣醫院1542.4平方米，由德卡公司自行拆遷，在雙方同意由工作組進行調查的調查核實記錄中，德卡公司于2012年4月16日明確認同該部分補償標準為每平方米1250元，共計3027875元進行補償，該部分款項一并與振瀛大路、利民路道路拆遷補償及利民路道路工程款納入審計并撥付。本案中，德卡公司就華夏區塊項目開發獲得扶余市政府優惠政策允諾的時間是2006年，當上述優惠政策無法兌現時，雙方核定面積進行補償標準協商的時間已經是2011年，應當明確，本案所涉行政協議就是為彌補優惠政策無法兌現的后果而產生，兩者屬于替代關系，雙方在新的行政協議關系當中就費用標準、額度產生的爭議，已經無法與此前的優惠政策發生邏輯關系，故德卡公司關于其認同每平方米1250元補償標準是以享受優惠政策為前提的主張不能成立。
關于華廈商場，因目前尚未完成拆遷工作，不具備退道路紅線的條件，二審過程中雙方亦明確表示不在本案中就該問題尋求解決，故華廈商場退道路紅線不予審理，本院不再贅述。
?。ǘ╆P于政協區塊退道路紅線問題
該部分面積包括協調會記錄涉及的政協賓館、輕工大廈、肉類大廳以及個人商戶退道路紅線面積。案涉輕工大廈、肉類大廳等國有資產與德卡公司的置換協議雖未履行完畢，但拆遷工作已經完成，故扶余市政府關于該部分的拆遷補償款不應由政府負擔、否則容易造成國有資產流失的主張不能成立。在總面積無爭議的情況下，關鍵是補償標準的依據問題。扶余市政府與德卡公司在2011年4月22日達成的協調會記錄中約定了對案涉退道路紅線拆遷價格由德卡公司聘請有資質的評估公司進行評估，但德卡公司提交的龍派評估報告因不具備基本的真實性而無法采用。因退道路紅線補償款的本質是行政機關對市政道路相關的公共支出負有承擔義務，故補償標準對應的是被拆遷房屋價值，也就是德卡公司實際支付的拆遷代價。從這個意義上講，建興評估報告采用的標準、德卡公司與喬東輝等四人經法院調解的標準、扶余市政府認可的417平方米增量，均應當一視同仁。在政協地塊拆遷過程中，德卡公司依據建興評估報告處理與被拆遷戶的補償爭議，扶余縣住房和城鄉建設局亦是依據建興評估報告作出了行政裁決，基于以上事實，建興評估報告基本能夠客觀體現德卡公司在拆遷工作中支付的對價，故原審依據和參照建興評估報告確定包括417平方米增量的政協區塊退道路紅線的標準較為適當。上海行政訴訟律師免費咨詢